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DES K.K.

MANUFACTURES, FABRIQUES ET ATELIERS DAN-

GEREUX, INSALUBRES OU INCOMMODES. - 1. Le mot

manufacture (manufactura, opus quod fit manu), pris dans son

sens littéral, signifie travail ou ouvrage fait de la main; mais

dans son sens usuel et plus étendu, il sert à désigner un établis-

sement industriel. Ce qui distingue alors la manufacture de la

fabrique, c'est l'importance de l'établissement, le mot fabrique

donnant l'idée d'une entreprise dont le plan est plus resserré et

les ouvriers qu'elle occupe moins nombreux. Ainsi, la manufac-

ture, prise dans ce sens, est un établissement industriel qui né-

cessite plusieurs ateliers, boutiques ou ouvroirs, des magasins, et

dans lesquels on emploie des ouvriers ou des agents mécani-

ques, à ranger, mêler, assortir, à modifier telle ou telle sorte de

matière ou plusieurs sortes de matières, à les convertir en pro-

duits, à les déposer et à les débiter ou vendre. Les manufactu-

res formant aujourd'hui, à raison de leur importance et des

agents qu'elles emploient, la première classe des établissements

industriels et les principaux de ceux qui sont regardés comme

dangereux, insalubres ou incommodes, nous avons cru devoir

réunir sous ce mot tout ce qui concerne ces sortes d'établisse-

ments. Quant au mot fabrique, il a la même signification que le

mot manufacture, comme nous l'avons déjà fait observer. Seu-

lement, il sert à désigner un établissement industriel de moindre

importance. Nous n'avons pas à nous occuper ici des autres sens

de ce mot, par exemple de celui dans lequel il est pris comme

mode de fabrication, etc. Les ateliers sont cette partie des

manufactures ou des fabriques dans laquelle s'exécutent les di-

vers travaux de fabrication. C'est dans les ateliers que se révèlent

surtout les dangers, les inconvénients ou les incommodités de

cette dernière; ils devaient donc être compris dans les établisse-

ments industriels qui sont soumis à une réglementation spéciale.

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Ces établissements, qui sont désignés sous les noms de dan-

gereux, insalubres ou incommodes, sont ceux qui peuvent être,

pour le voisinage, une cause d'insalubrité, de danger ou d'in-

commodité, et qui, par cette raison, ne peuvent être fondés sans

l'observation de certaines formalités, ou qui, lorsqu'ils ont été

créés, sont soumis à des règles particulières quant à leur tenue.

CHAP. 1.

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· HISTORIQUE ET LÉGISLATION COMPARÉE.

2. La liberté d'industrie ne saurait, pas plus que les autres

libertés, être absolue et sans limites. L'intérêt public, d'une part,

les droits des particuliers, de l'autre, font mettre à son exercice

des restrictions nécessaires. Nous ne parlerons pas ici de toutes

ces restrictions, nous les avons déjà énumérées v° Industrie.

Nous ne nous occuperons que de celles qui sont mises à l'établis-

sement de certaines fabriques ou manufactures, à raison du dan-

ger, de l'insalubrité ou de l'incommodité qu'elles peuvent pro-

curer.

3. Chez les Romains, ces sortes d'établissements n'étaient pas

réglementés comme ils le sont de nos jours, et nulle part on ne

voit qu'il ait fallu une autorisation pour établir ou exercer des

industries dangereuses ou insalubres. Mais un assez grand nom-

bre de textes prouvent qu'on veillait, à Rome, à la sécurité et

à la salubrité publiques, et qu'on accordait aux tiers qui pouvaient

être incommodés par le voisinage de certains établissements, le

moyen de faire cesser cette incommodité. - V. notamment la loi

7, § 5, D., Si servitus vindicetur.

-

4. On ne trouve pas non plus de règlement général sur cette

matière dans notre ancienne législation; mais il existait des rè-

glements faits par les intendants des provinces ou des arrêts de

règlement des parlements qui régissaient les établissements in-

salubres ou incommodes établis dans leur ressort. C'est par suite

de ces règlements que les industries bruyantes ou à marteau et

celles qui répandent des odeurs ou des exhalaisons désagréables

étaient réunies dans certains quartiers des villes. Quelques cou-

tumes avaient aussi des dispositions relatives à l'établissement

des forges dans l'intérieur. Celle de Metz, tit. 13, art. 17, le

soumettait à l'autorisation du magistrat, qui n'était accordée que les voisins préalablement ouïs sur la commodité ou incommodité du lieu où on la veut construire. » On peut citer à ce sujet, pour la ville de Paris, les arrêts de règlement des 15 mai 1706, 50 avr. 1729, 14 août 1751, relatifs aux artificiers, merciers et quincailliers, et débitants et trafiquants de poudre à canon, fusées volantes et artifices, et les ordonnances des 10 fév. 1753, 1er fév. et 15 nov. 1781 sur l'établissement des forges, sur les menuisiers, charrons, serruriers, taillandiers, maréchaux grossiers, et plusieurs arrêts faisant défense ou permettant d'établir certaines industries dans la ville de Paris (V. M. Avisse, des Établissements industriels, introduction, p. 15). Mais quoiqu'il n'y eût pas, en cette matière, absence complète de toute réglementation dans notre ancien droit, il faut reconnaitre que les règlements qui existaient étaient tous locaux, et qu'il n'y avait pas de législation générale applicable à toutes les parties du royaume : ce qui tenait tout à la fois à l'état de l'industrie et à l'ancienne organisation administrative de la France.

5. La liberté d'industrie ayant été proclamée par la loi des 2-17 mars 1791 (V. Industrie, no 52), et un nouveau régime administratif ayant succédé à l'ancien, il pouvait en résulter, ce semble, des modifications considérables dans la réglementation des établissements dangereux, insalubres ou incommodes; mais si les entraves qui s'opposaient à une législation générale sur cette matière étaient tombées du côté de l'administration, l'industrie n'avait pas encore pris, sous l'influence du principe nouveau et fécond de la liberté, son véritable essor. Les découvertes et les applications si nombreuses d'agents inconnus jusque-là, qui devaient changer complétement les conditions de l'industrie et faire naître tant d'établissements nouveaux, n'avaient pas été faites, et les besoins d'une législation nouvelle qui devaient se révéler quelques années plus tard avec tant d'intensité, ne s'étaient pas encore fait sentir. Aussi l'assemblée constituante, au lieu de faire une loi générale sur cette matière, se borna-t-elle à décréter que les anciens règlements de police relatifs à l'établissement ou l'interdiction, dans les villes, des usines, ateliers ou fabriques qui peuvent nuire à la sûreté et à la salubrité de la ville, seraient provisoirement exécutés (L. 21 sept.-13 nov. 1791). Ce maintien des anciens règlements, joint au droit qu'attribuait à l'autorité municipale la loi du 19 juill. 1791, til. 1, art. 46, de faire des arrêtés sur les objets confiés à sa vigilance, fit que les municipalités prirent des arrêtés pour fixer les conditions auxquelles serait soumis l'établissement des ateliers ou manufactures dangereux, insalubres ou incommodes. Mais voici ce qui résulta de cet état de choses: « Un arbitraire intolérable, disait à ce sujet M. d'Argout dans un rapport à la chambre des pairs, fut la conséquence de cette mesure: chaque département, chaque commune avait sa règle ; et la manière d'appliquer cette règle changeait à chaque renouvellement d'administration. Tantôt on frappait sur la propriété en autorisant des usines très-dangereuses au centre des villes les plus populeuses; tantôt on frappait sur l'industrie en prononçant l'interdiction d'usines dont on venait de permettre la création. Les capitalistes et les propriétaires souffraient également; bientôt les grandes entreprises s'arrêtèrent. >> V. Moniteur du 4 mai 1827, p. 712.

6. En présence de ces abus et des plaintes nombreuses qu'ils suscitaient, le gouvernement impérial s'occupa de les modérer (sinon de les faire cesser complétement), en établissant des règles générales, ou du moins des principes qui servissent de base aux mesures adoptées par les diverses autorités relativement à l'établissement des ateliers ou manufactures dangereux, insalubres ou incommodes. A cet effet, le ministre de l'intérieur chargea, en l'an 13, la classe des sciences physiques et mathématiques de l'Institut de lui donner son avis sur les inconvénients ou le danger réel que pouvaient présenter certains établissements industriels, et sur les mesures à prendre à leur égard. Un rapport fut fait au ministre, le 26 frim. de la même année. Il contient ce passage remarquable: «Tant que le sort des fabriques ne sera pas assuré, tant qu'une législation purement arbitraire aura le droit d'interrompre, de suspendre, de gèner le cours d'une fabrication; en un mot, tant qu'un simple magistrat de police tiendra dans ses mains la fortune ou la ruine du manufacturier, comment concevoir qu'il puisse porter l'impru

dence jusqu'à se livrer à des entreprises de cette nature? - 11 est donc de première nécessité, pour la prospérité des arts, qu'on pose enfin des limites qui ne laissent plus rien à l'arbitraire du magistrat, qui tracent au manufacturier le cercle dans lequel il peut exercer son industrie librement et sûrement, et qui garantissent au propriétaire voisin qu'il n'y a danger ni pour sa santé ni pour les produits de son sol. » On concluait dans le rapport: 1o à l'éloignement hors de l'enceinte des villes et de toute habitation des établissements dans lesquels on amoncèle et fait pourrir et putréfier des matières animales ou végétales, et qui forment un voisinage nuisible à la santé; 2o à une surveillance active et éclairée des fabriques dans lesquelles on développe des odeurs désagréables par le moyen du feu, comme dans la fabrication des acides, mais qui ne forment un voisinage dangereux que par défaut de précaution; 3° à l'obtention d'une autorisation préalable pour l'établissement, dans l'enceinte des villes et près des habitations, de toute fabrique dont le voisinage est essentiellement incommode ou dangereux, tels que les fonderies, les amidonneries, les fonderies de métal et de suif, etc.

7. Ce rapport servit de règle à l'administration toutes les fois qu'il y eut lieu à statuer sur l'autorisation de certains établissements ou sur leur suppression; mais ses conclusions étaient trop générales pour suffire aux besoins de l'administration et pour mettre un terme aux abus. Aussi le ministre de l'intérieur crutil devoir demander, en 1809, un nouveau rapport à la même classe de l'Institut. Fait par la section de chimie, le rapport fut approuvé par la classe entière des sciences physiques et mathématiques et adressé au ministre. Il constate d'abord l'amélioration des procédés suivis dans les fabriques depuis vingt ans, amélioration due aux lumières empruntées à la chimie et à l'heureuse application qu'elles avaient pu en faire, puis l'augmentation du nombre des fabriques, et, par suite, les progrès de l'industrie; mais il constate aussi l'insouciance des fabricants en ce qui concerne la situation de leurs établissements, les plaintes auxquelles elle donnait lieu et la nécessité d'y pourvoir. Comme dans le rapport fait en l'an 13, les fabriques ou manufactures y sont divisées en trois classes. Dans la première sont rangées les fabriques qui, donnant naissance à des émanations incommodes et insalubres, doivent être isolées ou éloignées des habitations. Dans la seconde, sont placées celles qui, ne devenant susceptibles d'inconvénients qu'autant que les opérations qu'on y pratique sont mal exécutées, doivent être soumises à une surveillance active et sévère, sans exiger qu'elles soient aussi éloignées que les premières. Entin, la troisième classe est formée de celles qui ne donnent pas de motifs suffisants pour qu'on ne consente pas à ce qu'elles soient placées auprès des habitations. Mais le rapport conclut à ce que toutes les fabriques soient soumises à la condition de l'autorisation préalable, et à ce que tout fabricant qui voudra s'établir désigne, en la demandant, le genre d'industrie qu'il se propose d'exercer. Les mesures, indiquées par la classe des sciences physiques et mathématiques de l'Institut, d'après le vœu exprimé dans le rapport, ne devaient pas avoir d'effet rétroactif, c'est-à-dire ne devaient pas être appliquées aux établissements déjà en activité, pourvu qu'il n'y eût pas eu interruption de plus de six mois ou un an dans leurs travaux, et pourvu que les opérations qu'on y pratiquait ne fussent pas susceptibles de compromettre la salubrité publique et de porter atteinte aux propriétés des voisins.

S. Le décret du 15 oct. 1810, qui forme la première et la seule loi générale sur cette matière, consacra les conclusions du rapport qui servit de base à ses dispositions. Ainsi il soumit l'établissement des manufactures et ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode à la condition de l'autorisation préalable. Il divisa ces manufactures et ateliers en trois classes, la première comprenait ceux qui devaient être éloignés des habitations; la seconde, ceux dont l'éloignement n'était pas rigoureusement nécessaire, mais dont les opérations devaient être reconnues comme ne pouvant nuire aux voisins ou les incommoder avant d'être autorisé; la troisième, enfin, ceux qui pouvaient rester auprès des habitations, mais en étant soumis à la surveillance de la police (déc. 15 oct. 1810, art. 1). Les établissements compris dans la première classe devaient être autorisés par un décret rendu en conseil d'Etat; ceux compris dans la seconde, par arrêté du préfet sur l'avis du sous-préfet; ceux de la troisième

devaient être autorisés par le sous-préfet sur l'avis du maire (art. 2). La permission ne devait être accordée, pour les établissements de première et de seconde classe, qu'après l'accomplissement de certaines formalités. La demande en autorisation, adressée au préfet, devait être affichée par son ordre dans toutes les communes, à 5 kilomètres de rayon, et pendant le délai de l'affiche les particuliers et les maires étaient admis à présenter leurs moyens d'opposition. S'il y avait opposition, il devait être statué par le conseil d'Etat sur l'avis du conseil de préfecture; s'il n'y en avait pas, la permission était accordée s'il y avait lieu, sur l'avis du préfet et le rapport du ministre de l'intérieur (art. 3, 4, 5). Pour les fabriques de soude, et pour les fabriques qui devaient être établies dans le rayon des douanes, le directeur général des douanes devait, en outre, être consulté (art. 6). — Pour les établissements de deuxième classe, la demande devait être adressée au sous-préfet, qui la transmettait au maire en le chargeant de procéder à des informations de commodo et incommodo. Le sous-préfet, les informations terminées, prenait un arrêté, qui était transmis au préfet, et sur lequel celui-ci statuait, sauf recours au conseil d'État (art. 7). — Quant à ceux de troisième classe, les réclamations relatives à leur formation devaient être jugées par le conseil de préfecture (art. 8). — L'art. 9 prescrivait la fixation par l'autorité locale du lieu où les manufactures et ateliers de la première classe seraient établis et de leur distance des habitations particulières. Ceux qui construiraient dans le voisinage, après leur formation autorisée, ne pourraient former de réclamations à cet égard. L'art. 14 disposait que le décret n'aurait pas d'effet rétroactif, et que les établissements en activité lors de sa promulgation, continueraient à être exploités librement, sauf les dommages-intérêts qui pourraient être accordés à des tiers, et sauf le droit de suppression de l'État, en vertu d'un décret, pour les établissements de première classe, en cas de grave inconvénient pour la salubrité publique, la culture ou l'intérêt général, sauf encore l'interruption de six mois dans leurs travaux, ou leur transfert dans un autre emplacement, auxquels cas une nouvelle permission leur serait nécessaire (art. 11, 42, 13). Outre le droit d'autoriser, l'État se réservait encore dans le décret, comme nous l'avons dit, pour les établissements de première classe, le droit de les supprimer (art. 15). Au décret était annexé un tableau indicatif des établissements compris dans chaque classe et qui devait servir de règle toutes les fois qu'il s'agisait de prononcer sur des demandes en formation de ces établissements.

Depuis le décret du 13 octobre, une ordonnance de police, du 5 nov. 1810, approuvée par le ministre de l'intérieur, le 19 du même mois, indiqua les autorités auxquelles devaient être adressées les demandes pour formation ou en autorisation des manufactures ou ateliers dangereux, insalubres ou incommodes, et prescrivit l'indication, dans ces demandes, de la nature des matières à préparer et des travaux à exécuter dans ces manufactures et le dépôt d'un plan figuré des lieux et des constructions projetées.

9. Le ministre de l'intérieur adressa aussi aux préfets une circulaire en date du 22 nov. 1811, pour l'exécution du décret. Elle fixe à un mois la durée des affiches qui doivent être apposées en vertu de ce décret pour la formation des établissements de première classe.

10. Vint ensuite l'ordonnance du 14 janv. 1815, qui confirma et compléta le décret du 15 octobre. Quelques dispositions de ce décret avaient besoin d'être expliquées; des perfectionnements apportés à diverses branches d'industrie ou la création d'industries nouvelles depuis la publication avaient rendu nécessaire un remaniement du tableau annexé, soit pour faire passer d'une classe dans une autre certains établissements déjà classés, soit pour classer ceux qui ne l'étaient pas encore. Une nouvelle nomenclature fut donc faite par l'art. 1; mais l'ordonnance prescrivit en outre; 1° un procès-verbal d'information de commodo et incommodo pour les établissements de la première classe, comme pour ceux de la seconde, et disposa que les permissions nécessaires pour la formation des établissements de la troisième classe seraient délivrées par les sous-préfets après avoir pris l'avis des maires. Ce point avait été laissé dans le vague par le décret du 15 octobre qui, dans un article attribuait aux sous-préfets, et

dans l'autre semblait attribuer aux maires le droit d'accorder ces permissions. Enfin, elle autorisait les préfets à suspendre la formation ou l'exploitation de certains établissements nouveaux, non compris dans la nomenclature, mais qui seraient de nature à y être placés, et à autoriser ceux qu'ils jugeraient devoir appartenir aux deux dernières classes, sauf à en rendre compte au directeur général de l'agriculture et du commerce (ord. 14 janv., art. 5).

11. Une circulaire du directeur de l'agriculture et du commerce, en date du 4 mars 1815, fut adressée aux préfets pour expliquer cette ordonnance et en prescrire l'observation.

12. Depuis, plusieurs ordonnances ont modifié la nomenclature établie par celle de 1815: ce sont celles des 29 juill. 1818, 25 juin 1823, 20 août 1824, 9 fév. 1825, 5 nov. 1826, 20 sept. 1828, 31 mai 1833, 30 oct. 1826, 27 janv, 1857, 23 mars, 15 avr. et 27 mai 1838, 27 janv, 1846, l'arrêté du 6 mai 1849, et le décret du 19 fév. 1855, que l'on trouvera plus loin dans le tableau de la législation (V. p. 4 et suiv.), et quelques ordonnances relatives aux machines à vapeur (V. ce mot).

13. Les diverses ordonnances que nous venons d'énumérer n'avaient fait que modifier la nomenclature des établissements dangereux, insalubres ou incommodes, sans changer les principes et les dispositions du décret du 15 oct. 1810 et de l'ordonnance du 14 janv. 1815, notamment en ce qui concernait la distinction de ces établissements en trois classes; mais le décret du 25 mars 1852 a apporté au régime lui-même consacré par ces actes législatifs de profondes modifications. Dans son art. 2 c décret porte, en effet : « Les préfets statueront également, sans l'autorisation du ministre de l'intérieur, sur les divers objets concernant les subsistances et la police sanitaire et industrielle dont la nomenclature est fixée par le tableau B ci-annexé; » et dans le tableau B est comprise, no 8, «l'autorisation des établissements insalubres de première classe, dans les formes déterminées pour cette nature d'établissements, et avec les recours existant aujourd'hui pour les établissements de la deuxième classe,»> -9° L'autorisation de fabriques et ateliers dans le rayon des douanes, sur l'avis conforme du directeur des douanes.» En attribuant aux préfets le droit d'accorder l'autorisation pour les établissements de première classe, et en soumettaut ces etablissement aux formes et conditions prescrites pour ceux de deuxième classe, le décret a changé la compétence, il a rendu inutile et supprimé les procédures intermédiaires, il a changé les voies de recours: mais, sauf ces modifications, dont nous exposerons bientôt, en détail, les conséquences, le décret du 25 mars a maintenu la distinction des trois classes d'établissements. En simplifiant la procédure dans cette matière et les longueurs inévilables qu'elle entraînait, il a fait disparaître le principal inconvénient qu'on reprochait au régime réglementaire, dont il est impossible de méconnaître sous d'autres rapports les heureux résultats, comme il l'est de ne pas reconnaître l'exacte justice des principes sur lesquels it repose.-«S'il est juste, disait à ce sujet le ministre de l'intérieur, dans sa lettre à l'Institut, en appelant son attention sur ce sujet, que chacun puisse exploiter librement son industrie, le gouvernement ne saurait, d'un autre côté, voir avee indifférence que pour l'avantage d'un individu, tout un quartier respire un air infect, ou qu'un particulier éprouve des dommages dans sa propriété. En admettant que la plupart des manufacturiers dont on se plaint n'occasionnent pas d'exhalaisons contraires à la salubrité publique, on ne niera pas non plus que ees exhalaisons peuvent être quelquefois désagréables, et que, par cela même, eles ne portent un préjudice réel aux propriétaires des maisons voisines, en empêchant qu'ils ne louent ces maisons, ou en les forçant, s'il les louent, à baisser le prix de leurs baux. Comme la sollicitude du gouvernement embrasse toutes classes de la société, il est de sa justice que les intérêts de ces propriétaires ne soient pas perdus de vue plus que ceux des manufacturiers. >>

14. L'Angleterre qui nous a précédés, comme nous l'avons vu, dans la voie de réglementation du travail des enfants dans les manufactures, pour réprimer les abus dont ils étaient victimes, est restée fort en arrière pour la réglementation des établissements dangereux, insalubres ou incommodes. Elle est encore sous ce rapport au point où nous en étions avant le décret du 15 octobre. C'est à peu près le système de la liberté absolue qui y règne.